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触动各方利益
建立国家基本药物制度惹争议
国家基本药物制度涉及的是药物生产、流通、定价等整个产业链条，调整的是一大批有组织的经济体的利益，因此，也就触动了各方利益。首先引发的是卫生部与人力资源和社会保障部?以下简称“人保部” 关于基本药物的目录之争。
据卫生部有关专家向本报记者透露，由于建立国家基本药物制度由卫生部牵头组织建立，卫生部门也最为主动。卫生部认为，国家基本药物制度的核心内容之一就是《国家基本药物目录》。
而在我国，有由药监部门负责制订的《国家基本药物目录》和由劳动保障部门负责制订《国家基本医疗保险药品目录和工伤保险药品目录》（也就是常说的《医保目录》）两个目录。这两个目录，一个关系到患者临床用什么药，一个关系到患者能否报销。目前，这两个目录并不完全重合。
另外，无论是《国家基本药物目录》还是《医保目录》所包含的药品都超过2000种。品种数量太多，与WHO倡导的基本药物目录似乎相去甚远。
卫生部想重新修订新的《国家基本药物目录》，确定大约400种的基本药物，这些药物都是临床必需的，可满足患者基本的用药需求，并具有安全有效、价格合理、使用方便等特点。
国家药监局药品审评专家周超凡认为，虽然这两个目录的性质和作用有所差异，但这两个目录的目的应该是一致的，两个目录完全可以合二为一。
周超凡的观点代表了不少卫生部门专家的看法。他们认为，很多国家只有一个《国家基本药物目录》，一般情况下没有其他版本，应逐步取消《医保目录》，全面实行国家基本药物报销制度。
而人保部的专家认为，《医保目录》和《基本药物目录》的遴选原则基本一致，遴选目录的专家组也多数重复，并且在医保目录遴选过程中，参考了基本药物目录，因此两个目录的重叠性很好。“《医保目录》中的甲类中西药品数量为450种，基本上就是WTO推荐的基本药物数量规模。”
卫生部与人保部的专家一度为两个目录谁该取消而发生争议。
“这两个目录的作用不同，我不赞成两个目录合并，关键在于基本药物目录与医保报销目录衔接。” 胡善联认为，基本药物作为公共产品应该由国家埋单。也有专家提议，可将医保甲类目录品种全部转成《基本药物目录》的品种，提高报销比例或全部报销，目录对接完成后，《基本药物目录》“无用武之地”的状况将得到扭转。
除《国家基本药物目录》引发的争议之外，卫生部希望通过“国家对基本药物实行定点生产、统一价格、集中采购、统一配送”来保证基本药物制度的实施，这一方案也遭到了各方的反对。
卫生部有关专家告诉记者，按照卫生部的设想，基本药品要明确在农村、社区卫生机构和公立医院必须使用的比重，比如社区和农村医疗卫生机构必须全部使用基本药物，二、三级医院也必须按一定的比例使用。
在2007年8月举行的国家药监局的新闻发布会上，国家药监局新闻发言人颜江瑛透露，药监局将对定点企业生产的18个品种药品直接配送；在药品的包装方面将简化，尽量降低成本。下一步将根据基本药物目录和农村、城市社区的药物需求，在第一批公布药物的基础上总结经验，再根据情况公布第二批和第三批。
“但从试点的情况来看，效果并不是太好。”该专家告诉记者。由于“定价过低”以及“跨地域配送和流通”等问题难以解决，定点企业生产积极性不高。
在去年10月公布的医改征求意见稿中，“市场派”医改专家对其中“基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上，统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药”这一方案意见最大。
中国社会科学院经济研究所研究员朱恒鹏认为，对基本药物实行“招标定点生产或集中采购、直接配送”的“统购统销”制度，会给卫生行政部门带来大量的寻租空间，这容易导致商业贿赂和行政腐败。
另外，“定点生产、统一配送”的做法必然会导致药品生产和配送的行政垄断局面，在拥有垄断地位的情况下，很难指望定点生产企业和配送企业有动力提高药品质量、降低生产成本、改善服务水平、降低流通费用、提高配送效率。
有关建立基本药物制度的方案在医改征求意见稿公布后，药企反应强烈，通过行业协会上书国家有关部门。
国内药企一方面认为，进入基本药物目录的企业不用营销和推广，就可以占有大量市场。但另一方面更担心，进不了目录的品种，未来的使用将大大受限，在中国以仿制药为主的情况下，许多药企无疑将面临生存难题。
而跨国药企则担心，基础医疗机构全部使用基本药物，其他各类医疗机构确定使用比例，那么外资药企的中、高价药物可能会失去巨大的药品市场。厘清政府、市场角色
基本药物制度内容大调整
中国经济时报从多个渠道获悉，由于对医改征求意见稿中关于建立国家基本药物制度的内容争议很大，即将出台新的医改方案可能对其进行重大调整。
北京大学政府管理学院教授顾昕认为，在征求意见稿中，建立基本药物制度的重点放在了基本药物的遴选、生产、采购和配送上。其中的“招标定点生产”、“直接配送”等字眼的含义相当暧昧，但是其基本制度框架可以概括为：定点生产、集中采购、统一配送、强制使用。
医药界普遍认为，征求意见稿中，基本药物定点生产，有悖国家反垄断的原则，会让少数垄断企业获益，从而危及大部分企业的生存。
医药界人士普遍担心，我国30年来药品生产流通领域的改革，可能会倒退回计划经济体制时代。
“由于反对声很强烈，新的医改稿中对其进行了修改。”有关医改专家对本报记者透露。据介绍，新的医改方案汲取了社会意见后，修改稿可能将基本药物的“招标定点生产”删掉，改为“基本药物实行公开招标采购”。而“统一制定零售价”条文可能被“实施政府指导价”所取代，并由各省在招标采购过程中确定最终价格。
另外，对于基本药物的使用，卫生部原打算“社区和农村医疗卫生机构必须全部使用基本药物。”在新的医改方案中也进行了调整，改为“基础卫生机构全部配备和使用基本药物。”
“这反映出医改决策者对医改中政府主导与市场机制两者关系的进一步思考，欲重新厘清政府与市场的角色。”该医改专家认为，现有的体制下公立医疗机构没有足够的动力来促进基本药物的使用，也没有动力推进各种药物的合理使用。政府强制手段的实施必然伴随着自上而下、没完没了的考核、评比，而这类举措几乎在任何领域都没有产生过应有的效果，反而会导致效率低下，出现寻租等方面的问题。
但也有专家担心，一旦基本药物的使用失去强制手段，可能会造成基本药物制度的“虚化”。
“医生们是否愿意配合？患者是否愿意使用？”胡善联认为，对此还需要进行进一步的研究，出台相关细则。
卫生部有关专家表示，建立国家基本药物制度是一项系统工程，需要逐步完善。据悉，目前，卫生部已经确定建立国家基本药物制度的时间表：到2010年，初步建立起国家基本药物制度，保证群众基本用药的生产供应和使用，药品价格得到合理有效的控制；到2015年，建立起比较完善的国家基本药物制度，基本形成规范的药品供应保障体系，城乡、区域之间基本药物供应保障水平的差异明显缩小，基本药物得到有效合理使用；到2020年，建立起以国家基本药物制度为主体的、规范的、覆盖城乡的药品供应保障体系，并与公共卫生、医疗服务、医疗保障体系的各项制度、政策相互衔接。
近日，卫生部药物政策与基本药物制度司司长郑宏在接受记者采访时表示，今年卫生部将公布国家基本药物目录（2009版），成立国家基本药物委员会；会同有关部门研究制定国家基本药物生产供应招投标管理办法；建立基本药物生产供应保障机制；建立基本药物优先选择和合理使用的制度；完善基本药物定价和医保报销政策，将基本药物全部纳入基本医疗保障体系药品报销目录，报销比例高于非基本药物。
“新医改方案出台在即，而建立国家基本药物制度是一个长期的工程，仍需要探索、试点。”有关医改专家说。
郑宏表示，今年将选择部分地区进行建立基本药物制度试点工作，然后总结经验，逐步推开。
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