疫情暴露流动人口“外部人”之痛

作者：易康来源： 99健康网时间： 2011-09-19 09:16:23

麻疹是免疫规划工作最敏感的指标之一，素有晴雨表之称。根据卫生部公布的法定传染病疫情，今年全国出现了局部范围的麻疹高发或小范围暴发流行，感染人群多为流动人口。传染病疫情暴发，不仅仅是免疫接种的技术问题

　　麻疹是免疫规划工作最敏感的指标之一，素有“晴雨表”之称。根据卫生部公布的法定传染病疫情，今年全国出现了局部范围的麻疹高发或小范围暴发流行，感染人群多为流动人口。传染病疫情暴发，不仅仅是免疫接种的技术问题和单纯的公共卫生问题，其实也暴露出流动人口管理的社会问题。

　　经济发展与疫情水平的“悖反”

　　过去普遍认为免疫规划水平与地区经济水平密切相关。因为发达地区公共卫生投入相对充裕，业务经费有保障，专业技术实力强，同时区域内人口文化素质、健康意识更高。但近年来的疫情显示，经济发达地区因流动人口免疫空白较多，反而出现了发病高峰。如北京市继2006年的疫情高峰后，2010年以来发病又有所上升，报告病例中外地户籍人口、流动人口占65%；深圳市乙肝、麻疹、新生儿破伤风报告发病人口中，80%以上是流动儿童；广州市外来人口疫苗接种率只有70%，2009年麻疹病例约75%为流动儿童，患病儿童近八成未接种疫苗（5月20日《健康报》“空白儿童”撕破城市免疫屏障）。

　　随着新一轮医改启动，国家大力推行基本公共卫生服务均等化策略，明确了基本公共卫生服务内容，落实了人均公共卫生经费，医疗卫生机构必须通过有效服务获取财政资金，欠发达地区公共卫生经费不足、工作积极性缺乏的问题明显改观。但不论发达地区还是欠发达地区，政策受益范围主要局限于户籍人口，相当一部分流动人口虽长期居住却未“入籍”，还有部分流动儿童因计划生育等原因既未落户也不愿暴露身份。就传染病而言，人群只有是否易感的区别，没有身份和户籍区别，经济发达地区人口流入频繁且常呈局部聚居状态，疫情自然容易暴发流行。

　　流动人口公共卫生工作的现实障碍

　　对区域内适龄人口不论出生地和户籍地，均给予同等的免疫服务，显然有利于控制传染病疫情。但实现这一愿望目前还面临着一些障碍。

　　服务与管制职能不兼容。卫生部门的职责以“服务”为主，即及时发现并规范免疫“空白”人口，提高相关人群的健康收益。但对一些以“管制”为主要职责的部门而言，相关人群往往因身份暴露招致各种限制、处罚。毕竟传染病发病具有不确定性，即使流动人口完全清楚免疫规划的益处，但在权衡潜在健康收益与受到“管制”的显性代价后，仍然不会主动接受免疫服务。

　　医疗和预防收益不均衡。新医改明确了基层医疗卫生机构的公共卫生职能，但医疗服务投入产出比明显高于公共卫生服务。以社区卫生服务机构为例，因人员数量有限，有不少仍采取坐等上门、医疗为主的服务方式，对需要反复主动搜索、多次登门服务的流动人口缺乏工作积极性。有的机构还存在用二类疫苗代替一类疫苗创收的现象，因加重群众负担而受到抵触。

　　任务与保障条件不匹配。公共卫生经费核拨、一类疫苗供应等多数以辖区户籍人口为依据，为“不在册”的流动人口提供服务，不但没有“补贴”还要经常“倒贴”。在卫生行政部门内部，基层医疗卫生机构管理和传染病防治归属不同内设机构，容易发生目标背离。本就存在“重医轻防”惯性的基层医疗卫生机构，往往不愿投入过多成本对流动性大、隐蔽性强、配合性差的流动人口“摸底”、服务。

　　从体制层面落实“国民待遇”

　　流动人口是个带有一定歧视色彩的专有名词，由于给流入地治安、市容、就业等增加一定负担，上世纪中期一度被称为“盲流”。20世纪90年代以来，这一群体为流入地创造的经济价值、提供的服务便利得到承认，但许多地方仍然将其定位于发展区域经济的廉价劳动力和城市固有秩序的潜在破坏者，对其防范、管制的内容远远多于服务。所以流动人口不仅流动于不同区域，而且游离于体制福利之外，离开了空间意义的乡村，却无法获得城乡二元体制下与户籍制度相捆绑的身份属性和社会福利。

　　通过全民医保和异地补偿的实现、建立城乡居民“网格化”管理制度等技术手段，可以大大提高流动人口基本医疗卫生服务的可及性，但不能解决根本问题。2011年,我国人年均基本公共卫生服务经费标准提高至25元，同时卫生部明确要求各地为辖区内所有符合条件的服务对象包括暂住人口提供同等的公共卫生服务。第六次全国人口普查结果显示，流动人口数量已达到2.2亿，要为如此庞大的人群提供均等化公共卫生服务，意味着人口集中流入地必须大幅度增加财政支持资金，困难和阻力不言而喻。

　　从长远来看，要落实“以人为本”执政理念，推动中国经济结构成功转型，就必须以更大的智慧和魄力，彻底摒弃靠剥夺弱势群体、体制外群体正当权益，人为制造劳动力价格“优势”对区域经济和体制内群体隐性“补贴”的发展模式。也只有各种违背“国民待遇”原则的歧视性、限制性政策逐步消除，不同人群的身份区隔得以打破，流动人口才有机会以平等的公民身份，均等获取包括公共卫生在内的各类公共服务。

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